کمیسیون ماده صد شهرداری ها، مراجع رسیدگی به مورد تخلفات ساختمانی می باشد و احکام به وسیله شهرداری و سایر مراجع ذی ربط اجرا خواهد شد.
انواع تخلفات ساختمانی
تخلفات ساختمانی بدون در نظر گرفتن صدور یا عدم صدور پروانه ساختمانی در یکی از گروه های زیر قرار می گیرد:
۱ – تخلف در ضوابط و مقررات طرح های جامع تفصیلی و هادی شهری مانند ضوابط مربوط به کاربری، تراکم، تعداد طبقات، فضای باز، سطح اشغال، بر و کف، پارکینگ و غیره.
۲ – تخلف در ضوابط و مقررات فنی و ایمنی ضوابط مربوط به استحکام بنا، جلوگیری از حریق و …
۳- تخلف در ضوابط و مقررات بهداشتی، ضوابط مربوط به نور، تهویه هوا، سرویس های بهداشتی
۴- تخلف در ضوابط و مقررات منظر ساختمان، ضوابط مربوط به ارتفاع، رنگ، جنس، مصالح و …
۵- سایر تخلفات مانند ضوابط مربوط به اتمام نما و نحوه استفاده از فضاهای ساختمانی
کمیسیون ماده صد شهرداری ها مرجع رسیدگی کننده به تخلفات ساختمانی می باشد و احکام آن به وسیله شهرداری و سایر مراجع ذی ربط اجرا خواهد شد.
علل تخلفات ساختمانی گاه سودجویی و کاهش هزینه های اجرایی و گاه عدم آگاهی از قوانین و مقررات ساخت و ساز یا نبود و یا ضعف نظارت و کنترل در ساخت و ساز ها است و البته از کمبود و ابهام در قوانین و مقررات ساخت و سازها نباید غافل بود.
سیر تحولات قانونی کمیسیون ماده صد شهرداریها
کمیسیون ماده صد فعالیت خود را در شهرهای مختلف به استناد تبصره یک ماده صد اصلاحی ۱۷/۵/۱۳۵۲ آغاز نمود و تشکیلات لازم در این راستا قبل از انقلاب اسلامی رسمیت یافت. در این خصوص آرای مختلفی وجود دارد، لیکن فعالیت گسترده کمیسیون ها پس از انقلاب اسلامی آغاز شد و با مراحل مختلف و عدیده ای از تحولات روبه رو بوده است که بدان اشاره می گردد:
۱-تبصره های ۲لغایت ۱۱ ماده صد (الحاقی۲۷/۶/۱۳۵۸ )مصوب شورای انقلاب بیانگر توجه این نهاد به امر رسیدگی به تخلفات ساختمانی است و در این تبصره نحوه رسیدگی به پرونده ها و انشای رای توسط کمیسیون توضیح داده شده است.
۲-بند ۲ماده۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۴/۱۱/۱۳۶۰ که آرای صادره توسط کمیسیون ماده صد را قابل رسیدگی مجدد در دیوان دانسته است.
۳-علی رغم مراتب مذکور و تصویب قانون دیوان عدالت اداری ۱۳۶۰شورای نگهبان در نظریه مورخ۱۵/۲/۱۳۶۲ در پاسخ شهردار تهران چنین اظهار نموده است.«آرا کمیسیون ماده صد چون مبتنی بر حکم حاکم شرع نمی باشد و حکم حاکم شرع تعیین شده از سوی شورای عالی قضایی که شرعی و قانونی است ،پس از اظهار نظر یاد شده رسیدگی کمیسیون های ماده صد به تخلفات ساختمانی متوقف شد و این نوع پرونده ها به دادگستری ارسال گردید.»
۴-در تاریخ ۵/۳/۱۳۶۷ کمیسیون تعزیرات حکومتی با استفاده از اجازه کلی امام خمینی (ره) و بر اساس آیین نامه نخست وزیری در شهرداری ها تشکیل شد و کار رسیدگی به تخلفات ساختمانی را وفق آیین نامه تعزیرات حکومتی در شهرداری های کشور در خصوص شهروندان و کار کنان بر عهده گرفت.
متعاقباٌ کمیسیون تعزیرات تعطیل شد و شهرداری تهران طی شرحی ضمن بیان موضوع و مشکلات خواستار اجازه فعالیت مجدد کمیسیون های ماده صد قانون شهرداری شد و نهایتاٌ فعالیت مجدد کمیسیون مستند به تنفیذ با واسطه امام خمینی (ره)در اواخر سال ۱۳۶۷ آغاز شد و اعلام گردید :«ماده صد قانون شهرداری ها به قوت خود باقی است .»از آن تاریخ تاکنون کمیسیون های ماده صد در سراسر کشور در حجمی وسیع و گسترده فعالند و بر اساس مقررات مندرج در ماده صد و تبصره های آن به تخلفات ساختمانی رسیدگی می کنند .
اعلام شفاهی مسئولین شهرداری، مجوز شروع عملیات ساختمانی نیست وحتی اگر متقاضی عوارض مقرر را به شهرداری پرداخت نماید ومهندس ناظر را معرفی کند، حق شروع عملیات ساختمانی را ندارد.
ممانعت از تخلف ساختمانی
تخلف ساختمانی از جایی شروع میشود که ساخت و ساز مطابق با پروانه معتبر صورت نگیرد.اعلام شفاهی مسئولین شهرداری ،مجوز شروع عملیات ساختمانی نیست و حتی اگر متقاضی عوارض مقرر را نیز به شهرداری پرداخت نماید و مهندس ناظر را معرفی کند ،حق شروع عملیات ساختمانی مجاز نیست .در این زمینه رای وحدت رویه شماره ۹۳-۱۷/۵/۱۳۷۷ هیات عمومی دیوان عالی کشور اشعار میدارد:«با عنایت به صراحت ماده صد شهرداری که به موجب آن مالکین اراضی واقع درشهرها و حریم آن مکلف به اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری گردیده اند،اقدام به احداث ساختمان قبل از تحصیل پروانه وجاهت قانونی ندارد،بنابر این دادنامه شماره ۲-۶/۱/۱۳۷۶ که متضمن این معناست،موافق اصول و موازین قانونی تشخیص می گردد.»در صورت بروز تخلف ساختمانی اولین وظیفه مقرر در قانون جلوگیری از ادامه عملیات است.ماده صد قانون شهرداری ،مجوز مامورین شهرداری در ممانعت از ساخت وساز است و آنچه مهم است ،نحوه ممانعت می باشد .آیا شهرداری حق تخریب بنای احداث شده بدون دریافت پروانه و جمع آوری وسائل و مصالح بنایی رادارد؟
شورای عالی قضایی در پاسخ به این سوال که آیا شهرداری میتواند ساختمان های خلاف و فاقد پروانه ساختمانی را تا اسکلت زیر سقف تخریب نماید،چنین اظهار عقیده نموده است :«با توجه به صدر ماده صد قانون شهرداری ها و تبصره های اصلاحی آن ، شهرداری فقط میتواند از عملیات ساختمانی ساختمان های بدون پروانه و یا مخالف پروانه ،جلوگیری نماید و حق تخریب ساختمان را ندارد.»
اداره حقوقی قوه قضاییه در نظریه شماره ۵۵۲/۷-۲۵/۱/۱۳۸۱ در پاسخ به این استعلام چنین ابراز میدارد :برای ورود به زمین محصور جهت جلوگیری از احداث بنای غیر مجاز،اجازه مقام قضایی لازم است . شهرداری بدون مراجعه به دادگاه حق جلو گیری از عملیات ساختمانی را دارد ولی حق تخریب بنای مستحدثه را ندارد و لذا میتواند ادامه عملیات ساختمانی متوقف سازد و از طریق مامورین شهرداری و در صورت نیاز به کمک نیروهای انتظامی از ادامه کار جلوگیری نماید . جمع آوری آلات و ادوات مورد استفاده در تخلف ،در صورتی امکان پذیر است که راه دیگری برای جلوگیری از از احداث بنای غیر مجاز نباشد و در صورت جمع آوری آلات و ادوات مذکور ،این اموال به صورت امانت در اختیار شهرداری خواهد بود تا پس از فراهم شدن شرایط قانونی احداث بنا به صاحب آن مسترد گردد. ضمناٌ مامورین شهرداری حق بازداشت افراد را ندارند
صلاحیت کمیسیون ماده صد
صلاحیت ذاتی ،شایستگی و قابلیتی است که کمیسیون ماده صد در رسیدگی به موضوعات خاص داشته به نحوی که سایر مراجع قضایی یا شبه قضایی از رسیدگی به این موضوعات ممنوع میباشند .
با ملاحظه تبصره های ذیل ماده صد و تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها کمیسیون دارای دو نوع صلاحیت است:
۱-صلاحیت در رسیدگی به کلیه تخلفات ساختمانی از قبیل احداث بنای بدون پروانه یا زائد بر پروانه و احداث بنای زائد بر تراکم ،تخلفات مربو ط به استحکام بنا و عدم رعایت اصول فنی ،بهداشتی وشهرسازی. در اینجا موضوع تخلف ساختمانی صرفنظر از سایر جهات مطرح است.
۲-رسیدگی به تخلف نحوه استفاده از اماکن مسکونی: به موجب بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری ها در صورت استفاده تجاری از محل غیرتجاری موضوع در تبصره یک ماده صد مطرح خواهد شد.
کمیسیون ماده صد به کلیه تخلفات ساختمانی واقع در محدوده قانونی وحریم شهر رسیدگی می کند.اداره حقوقی وتدوین قوانین قوه قضاییه طی نظریه مشورتی شماره ۴۸۶/۷-۲۸/۱/۱۳۶۲ در این رابطه اعلام می دارد:«با توجه به ماده صد قانون شهرداری ها اگر منظور از محدوده استحفاظی ونفوذی شهرداری مذکور در استعلام همان طوری که در آیین نامه مربوط به استفاده از اراضی احداث بنا وتاسیسات خارج از محدوده قانونی وحریم شهرها ذکرشده همان حریم شهر می باشدکه قانوناًبرای محدوده شهرها معین شده است. در این صورت چون کنترل ساخت وساز در نقاط مسکونی ومحلات داخل در حریم شهرها بر عهده شهرداری است، ماده صد وتبصره های آن نسبت به ساختمان های بدون پروانه نیز قابل اعمال است واگر محدوده استحفاظی عنوانی باشد که به مناطق پیوسته به شهر ولی خارج از حریم بدهند ماده صد وتبصره های آن در این مورد قابل اجراءنخواهد بود ونسبت به مورد مذکور آیین نامه یاد شده لازم الاجرا است.»
به نظر می رسد در حال حاضر با توجه به تصویب قانون تعاریف محدوده وحریم شهر وروستا وشهرک ونحوه تعیین آن ها مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ بحث از محدوده استحفاظی کمرنگ شده وبه موجب قوانین موجود، حریم شهر جایگزین مفهوم محدوده استحفاظی گردیده است.لذا بالطبع کمیسیون ماده صد صلاحیت رسیدگی به تخلفات ساختمانی این محدوده را برعهده دارد.
نحوه رسیدگی وصدور رای در کمیسیون ماده صد شهرداری
کمیسیون ماده صد سه عضو اصلی دارد که با حضور هر سه عضو رسمیت می یابد.موافقت دو عضو از سه عضو،امکان صدور رای را فراهم می نماید اما حضور جمعی اعضاء برای صدور رای ضروری است ودر صورت اتخاذ رویه، ارسال پرونده به صورت انفرادی به نظر اعضای کمیسیون ماده صد ایراد دارد ودر این خصوص نظریه شماره ۱۹۰۱/۷-۱۶/۳/۱۳۷۶ اداره حقوقی قوه قضاییه چنین عنوان می دارد:«با توجه به ماده صد قانون شهرداری ها واصلاحیه های بعدی وتبصره های ذیل آن وبه خصوص تبصره یک ماده مذکور که اعضای کمیسیون را از نمایندگان وزارت کشور وقاضی دادگستری وعضو انجمن شهرتعیین کرده است، فقط تشکیل کمیسیون با حضور هرسه عضو معتبر می باشد وآرای صادره طبق همان تبصره با اکثریت آراء معتبر خواهد بود.»
درخصوص نحوه ابلاغ نیز در نظریه شماره ۳۶۳۱/۷-۱۰/۷/۱۳۷۵ اداره حقوقی چنین آورده است:«در قوانین ومقررات شهرداری ها نحوه ابلاغ واعلام واخطاریه های مربوط به شهرداری ها مشخص نشده وهرچند رعایت قانون آیین دادرسی مدنی الزامی نیست ولی در نبود قانون، اولی این است که طبق قانون آیین دادرسی مدنی عمل می شود.»
رعایت مواعد زمانی از جانب کمیسیون ماده صد
این مواعد به شرح زیر است:
۱-مهلت یک هفته ای از جانب مامورین شهرداری: مامورین شهرداری به موجب ماده صد قانون شهرداری، در صورت مشاهده انجام عملیات ساختمانی بدون پروانه، رأساً از انجام عملیات جلوگیری می کنندو ظرف یک هفته موضوع را در کمیسیون ماده صد مطرح می نمایند.
۲-رعایت مهلت ده روزجهت ارائه توضیحات: پس از ارجاع پرونده به کمیسیون، به ذینفع اعلام می شود ظرف ده روز توضیحات خود را کتباً اعلام نماید.رعایت این اعلام الزامی است وبدون آن، رای صادره با ایراد شکلی مواجه می شود.
۳-مهلت یک ماهه جهت اخذ تصمیم: پس از خاتمه مهلت ادای توضیح برای ذینفع کمیسیون باید ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم کند.البته منظورتصمیم ماهوی نیست وشاید تصمیم شکلی باشد، از قبیل ارجاع امر به کارشناسی جهت تعیین قدمت بنا.
۴-مهلت حداکثر دوماهه جهت قلع وقمع بنا : تبصره یک ماده صد قانون شهرداری برای اجرای رای جریمه یا اعاده به وضع سابق، مهلت زمانی تعیین نکرده است. اگرموضوع رای، قلع وقمع بنا باشد،مدت زمان مناسبی برای اجرای رای تعیین می شود.این مدت ممکن است یک یا دوهفته باشد، لیکن بیش از دوماه نخواهد بود.برای تعیین ابتداء وانتهای مواعد باید به قانون آیین دادرسی ودادگاه های عمومی وانقلاب در امور مدنی مراجعه شود.به موجب این قانون روزابلاغ وروز اقدام،جزء مدت محسوب نمی گردد.
اعتراض به آراء کمیسیون ماده صد شهرداری ها
طریق شایسته برای اطمینان از مصونیت آراء از خطاء، تعیین مراجع متعدد است ودر خصوص کمیسیون ماده صد شهرداری ها، طبق تبصره ۱۰ ماده صد قانون ومستفاد از نظریه شماره ۷۹۴۹/۷-۱۹/۱۲/۱۳۷۵ اداره حقوقی، مرجع اعتراض به آراء کمیسیون بدوی، کمیسون تجدید نظردر همان مرکز می باشدکه اعضای آن غیراز اعضای کمیسیون بدوی می باشند ورای تجدیدنظر قطعی است ومستفاد از بند۲ ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۶۰ قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری می باشد.
علل نقض آراء کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها
جهاتی که می توان به موجب آن نقض آراء کمیسیون رادرخواست نموده به شرح زیر است:
۱-سلب حق پاسخگویی توسط ذینفع ظرف مدت ده روز تعیین شده برای ادای توضیحات
۲-صدور رای خارج از مهلت یک ماهه
۳-عدم رعایت مقررات ابلاغ
۴-خروج ملک ازید مالک اولیه
۵-احداث ساختمان قبل از تاریخ تصویب نقشه جامع شهر
۶-حضور اعضای صادر کننده رای کمیسیون اول(بدوی) در کمیسیون دوم(تجدیدنظر)
۷-تعیین جریمه بیش از آن چه در قانون مقرر شده است
۸- اعضای کمیسیون وتشریفات انتخاب اعضاء
۹-عدم وقوع تخلف یا عدم رعایت مقررات
نتیجه
مفاد قانون وماده صد قابلیت پیشگیرانه چندانی ندارد ولزوم بازنگری در قانون شهرداری به لحاظ تجدید نظر دربسیاری از قوانین که برساخت وساز مؤثربوده، ضروری است.
اصلاح ماده صد قانون شهرداری ها، به هنگام نمودن ضوابط طرح های توسعه شهری، کاهش سهم درآمد شهرداری از محل تخلفات ساختمانی، تجدید ساختار کمیسیون ماده صد، پیش بینی سازمان مناسب، ایجاد پست های سازمانی مرتبط وکاهش تشریفات صدورپروانه ساختمانی را می توان از موجبات کاهش تخلفات ساختمانی نام برد.در این بین سهم ضوابط سخت گیرانه ساخت وساز مندرج در طرح های جامع یا تفصیلی که ناشی از نظریه ها وآراء مشاورین شهرسازی در تهیه طرح های توسعه شهری است، به مثابه قوانین لایتغیر وبدون در نظرگرفتن شرایط اجتماعی واقتصادی شهرها تصویب می گردد، نقش به سزایی در عدم مراجعه بخشی از مردم جهت اخذ پروانه ساختمانی وروی آوردن به تخلف ساختمانی دارد.البته سودجویی متخلفان بزرگ را که ناشی ازارزش اقتصادی وسود سرشار ساختمان سازی است، نمی توان نادیده گرفت. در هیچ یک ازقوانین شهری اشاره ای به نحوه مجازات این اشخاص نشده است.
گاه روند طولانی اخذ پروانه ساختمانی، سازندگان را تشویق به تخلف می نماید.دیدگاه مناسب ومساعد دست اندرکاران مربوطه، تدوین مقررا ت به منظور جلوگیری از افزایش تخلفات ساختمانی وراه کارهای علمی شناسایی علل آن موجب پویایی ارائه خدمات نظارتی در حوزه ساخت وساز خواهد بود